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O que são as despesas discricionárias?
 | Quanto ao Orçamento, as emendas impositivas foram, a princípio, bem vistas pela doutrina. E realmente é melhor termos um orçamento parcialmente impositivo do que termos um orçamento 100% autorizativo, porque, antes da EC 86/2015, o poder de decisão do Executivo era bem mais forte e centralizado, e isso aumentava o poder de barganha do Executivo em relação ao Legislativo: "eu executo sua emenda SE...". Sendo assim, o caráter impositivo do orçamento não deve ser visto como um privilégio injustificável. A primeira proposta de emenda constitucional com esse objetivo surgiu em 2000, e foi encaminhada à Câmara dos Deputados em 2006. Somente em 2015, com o enfraquecimento da governabilidade da então Presidente Dilma Rousseff, a Constituição finalmente foi emendada para tornar impositiva parte do orçamento. A justificativa principal é de que os parlamentares federais conhecem de perto as necessidades de seus estados, o que descentraliza a decisão de onde investir. Dessa forma, os recursos podem ser alocados de maneira mais eficiente e direcionada, atendendo demandas específicas de cada região. |
| Existe um porém: Giacomoni, em seu clássico livro "Orçamento Público", destaca que, na prática, apenas 10% das despesas são discricionárias (e, dentro dessas despesas discricionárias, algumas ainda são 'quase-obrigatórias'). Vou deixar o trecho com meus destaques: "Com a adoção, no orçamento federal, do identificador das despesas primárias obrigatórias e discricionárias e das despesas financeiras, bem como do anexo das LDOs que relaciona as despesas de execução obrigatória, é possível concluir que a parcela discricionária (autorizativa) do orçamento fica por volta de 10% ou menos das despesas primárias. Considere-se, também, que as despesas financeiras são de execução obrigatória e de que, entre as despesas discricionárias, há uma parcela importante de despesas quase obrigatórias." (James Giacomoni, Orçamento Público, 19ª edição, pág. 262) |
| Na prática, o Poder Executivo tem enfrentado uma redução crescente no orçamento discricionário disponível para cumprir sua função primordial de executar o orçamento. Essa limitação orçamentária tem impactado diretamente a implementação de políticas públicas, resultando em menos recursos a cada exercício financeiro. Um exemplo notável dessa consequência foi observado nas enchentes ocorridas no Sul do Brasil em maio de 2024. Devido ao fato de que as obras de prevenção contra enchentes são classificadas como despesas discricionárias, o Poder Executivo do Rio Grande do Sul não alocou recursos suficientes para essas políticas públicas. Essa falta de investimento foi um dos fatores que contribuíram para o desastre natural, que resultou na morte de centenas de pessoas e no desalojamento de milhares de famílias. |
A tabela a seguir apresenta a execução de despesas orçamentárias da União em diversos exercícios (2016 a 2020), fazendo, ainda, um comparativo com os estágios do ciclo orçamentário de 2021, que inclui o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) encaminhado pelo presidente da República, as consequentes alterações promovidas pelo Congresso Nacional (autógrafo) e, finalmente, a aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA) após os vetos ao projeto de lei e posteriores contingenciamentos efetuados, por meio de decreto, pelo chefe do Poder Executivo.
Considerando os dados apresentados na tabela acima, é correto afirmar que:
Apesar de a banca ter dado a tabela, a questão exige conhecimentos que vão além da tabela. É uma questão bem difícil, e acredito que poucos a tenham acertado “por querer” na hora da prova.
A) a baixa execução orçamentária das despesas discricionárias ao longo dos exercícios pode conduzir a um risco elevado de ocorrer “shutdown” e prejuízos à execução de políticas públicas essenciais;
Isso mesmo.
Giacomoni, em seu clássico livro “Orçamento Público”, destaca que, na prática, apenas 10% das despesas são discricionárias (e, dentro dessas despesas discricionárias, algumas ainda são ‘quase-obrigatórias’).
Na prática, o Poder Executivo tem enfrentado uma redução crescente no orçamento discricionário disponível para cumprir sua função primordial de executar o orçamento. Essa limitação orçamentária tem impactado diretamente a implementação de políticas públicas, resultando em menos recursos a cada exercício financeiro.
Observação: “shutdown” significa “desligamento”.
Observação 2: Não decorrentes de emendas (tabela) → Discricionárias.
B) os identificadores RP 8 e RP 9, referentes a emendas de comissão e emendas de relator-geral, não poderiam ter sido vetados ou contingenciados pelo chefe do Poder Executivo, por se tratar de dotações de execução obrigatória;
O Presidente pode vetar o que quiser – mas o veto pode ser derrubado pelo Parlamento. De toda forma, as emendas de comissão não são impositivas, e as de relator-geral foram consideradas inconstitucionais em dezembro de 2022.
C) a ausência de vetos e contingenciamentos aos indicadores RP 6 e RP 7 (emendas individuais e de bancada) traduz um privilégio injustificável, considerando as disposições constitucionais e legais relativas a esses tipos de dotação;
O caráter impositivo do orçamento não deve ser visto como um privilégio injustificável. A primeira proposta de emenda constitucional com esse objetivo surgiu em 2000, mas só foi encaminhada à Câmara dos Deputados em 2006. Somente em 2015, com o enfraquecimento da governabilidade da então Presidente Dilma Rousseff, a Constituição foi finalmente emendada para tornar impositiva parte do orçamento.
A justificativa principal é de que os parlamentares federais conhecem de perto as necessidades de seus estados, o que descentraliza a decisão de onde investir. Dessa forma, os recursos podem ser alocados de maneira mais eficiente e direcionada, atendendo demandas específicas de cada região.
D) o Congresso Nacional, ao alterar o PLOA encaminhado pelo chefe do Poder Executivo no exercício de 2021, ultrapassou os limites percentuais máximos permitidos pelo ordenamento jurídico;
Esta talvez seja a principal alternativa em que precisaríamos da tabela ou de informações complementares para resolver.
Vamos lá…
De acordo com o art. 107, § 3º, do ADCT (CF/1988), o limite para as despesas primárias do ano seguinte É IGUAL AO Limite para Despesas Primárias do ano anterior MULTIPLICADO pelo IPCA (o valor do IPCA é enviado na Mensagem Presidencial do PLOA).
⇒ LIMITE ANO 20XX = ANO 20XX-1 * IPCA
Como a tabela não apresenta o valor do IPCA, não é possível verificar se em 2021 os valores tinham sido ultrapassados (a não ser que, por algum motivo muito louco, você tivesse decorado o IPCA do ano).
A minha lógica para resolver a questão é que, se fosse verdade, parte da LOA daquele ano seria inconstitucional, o que o corpo técnico do Senado e da Câmara não deixariam acontecer, em teoria. Então isso fez com que eu considerasse a questão como errada (mas isso não é bem uma justificativa).
A justificativa para o erro da questão eu encontrei na Nota Técnica Conjunta do Congresso Nacional (Nº 4/2020):
Os limites individualizados vigentes em 2020 foram atualizados pela variação acumulada do IPCA no período de doze meses encerrado em junho/2020 (2,13%), de modo que o teto de gastos da União para despesa primária alcança R$ 1.485,9 bilhões em 2021 (…)
(…)
Conforme se observa, partindo do limite aplicável a 2020 e procedendo-se ao ajuste dos regimes de caixa e competência e à dedução das operações extraorçamentárias que impactam o resultado primário, que ocorrem apenas ao âmbito do Poder Executivo, chega-se ao valor máximo de R$ 1.480.342,5 milhões que podem ser programados em 2021, montante que está sendo observado no projeto.
E) a denominada “emenda de relator-geral” está expressamente prevista na Constituição da República de 1988, tendo em vista recente aprovação de emenda à Constituição que promoveu a sua inclusão.
Errado. Os tipos de emendas previstos constitucionalmente são apenas aqueles tipos impositivos: emendas individuais e emendas de bancada.
As demais emendas são previstas apenas em resoluções do Congresso Nacional.
Vale a pena dizer que as emendas de relator-geral foram consideradas inconstitucionais pelo STF em dezembro de 2022.
Por qual índice o valor das emendas individuais é corrigido?
Existe uma flexibilização para as emendas de bancada (EC Nº 100/2019): Art. 3º A partir do 3º (terceiro) ano posterior à promulgação desta Emenda Constitucional até o último exercício de vigência do regime previsto na Emenda Constitucional nº 95, de 15 de dezembro de 2016, a execução prevista no § 12 do art. 166 da Constituição Federal corresponderá ao montante de execução obrigatória para o exercício anterior, corrigido na forma estabelecida no inciso II do § 1º do art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
Isso significa o seguinte:
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O que são as despesas discricionárias?
Quanto ao Orçamento, as emendas impositivas foram, a princípio, bem vistas pela doutrina. E realmente é melhor termos um orçamento parcialmente impositivo do que termos um orçamento 100% autorizativo, porque, antes da EC 86/2015, o poder de decisão do Executivo era bem mais forte e centralizado, e isso aumentava o poder de barganha do Executivo em relação ao Legislativo: "eu executo sua emenda SE...". Sendo assim, o caráter impositivo do orçamento não deve ser visto como um privilégio injustificável. A primeira proposta de emenda constitucional com esse objetivo surgiu em 2000, e foi encaminhada à Câmara dos Deputados em 2006. Somente em 2015, com o enfraquecimento da governabilidade da então Presidente Dilma Rousseff, a Constituição finalmente foi emendada para tornar impositiva parte do orçamento. A justificativa principal é de que os parlamentares federais conhecem de perto as necessidades de seus estados, o que descentraliza a decisão de onde investir. Dessa forma, os recursos podem ser alocados de maneira mais eficiente e direcionada, atendendo demandas específicas de cada região. | |
Existe um porém: Giacomoni, em seu clássico livro "Orçamento Público", destaca que, na prática, apenas 10% das despesas são discricionárias (e, dentro dessas despesas discricionárias, algumas ainda são 'quase-obrigatórias'). Vou deixar o trecho com meus destaques: "Com a adoção, no orçamento federal, do identificador das despesas primárias obrigatórias e discricionárias e das despesas financeiras, bem como do anexo das LDOs que relaciona as despesas de execução obrigatória, é possível concluir que a parcela discricionária (autorizativa) do orçamento fica por volta de 10% ou menos das despesas primárias. Considere-se, também, que as despesas financeiras são de execução obrigatória e de que, entre as despesas discricionárias, há uma parcela importante de despesas quase obrigatórias." (James Giacomoni, Orçamento Público, 19ª edição, pág. 262) | |
Na prática, o Poder Executivo tem enfrentado uma redução crescente no orçamento discricionário disponível para cumprir sua função primordial de executar o orçamento. Essa limitação orçamentária tem impactado diretamente a implementação de políticas públicas, resultando em menos recursos a cada exercício financeiro. Um exemplo notável dessa consequência foi observado nas enchentes ocorridas no Sul do Brasil em maio de 2024. Devido ao fato de que as obras de prevenção contra enchentes são classificadas como despesas discricionárias, o Poder Executivo do Rio Grande do Sul não alocou recursos suficientes para essas políticas públicas. Essa falta de investimento foi um dos fatores que contribuíram para o desastre natural, que resultou na morte de centenas de pessoas e no desalojamento de milhares de famílias. |
O que são as emendas de relator e o orçamento secreto?
De acordo com texto da ADPF 851 MC-Ref/DF: O Congresso Nacional institucionalizou uma duplicidade de regimes de execução das emendas parlamentares: o regime transparente próprio às emendas individuais e de bancada e o sistema anônimo de execução das despesas decorrentes de emendas do relator. Isso porque, enquanto as emendas individuais e de bancada vinculam o autor da emenda ao beneficiário das despesas, tornando claras e verificáveis a origem e a destinação do dinheiro gasto, as emendas do relator operam com base na lógica da ocultação dos efetivos requerentes da despesa, por meio da utilização de rubrica orçamentária única (RP 9), na qual todas as despesas previstas são atribuídas, indiscriminadamente, à pessoa do relator-geral do orçamento, que atua como figura interposta entre parlamentares incógnitos e o orçamento público federal.
Traduzindo: O Congresso Nacional criou duas maneiras diferentes de lidar com o dinheiro das emendas parlamentares, que são recursos que os parlamentares podem direcionar para projetos e obras em suas regiões. Essas duas maneiras são:
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Vejamos um exemplo trazido por Giacomoni (Orçamento Público, 19ª edição, página 269): “No Projeto da LOA para 2020, encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional para apreciação e aprovação, o programa 2217 Desenvolvimento Regional, Territorial e Urbano, na parte vinculada ao referido Ministério, estava contemplado com apenas R$ 186 milhões. Depreende-se que os seus órgãos e unidades estavam preparados para executar esses valores, entretanto, por meio das emendas do Relator-Geral, receberam autorização para gastar quase 30 vezes mais, isto é, R$ 5,5 bilhões.” Daí a afirmação da FGV em uma questão de concurso sobre o tema: [As emendas do relator são] inconstitucionais, pois elas possibilitam a efetivação de despesas resultantes de negociações ocultas entre o Executivo e sua base parlamentar de apoio no Legislativo, o que viola os princípios republicano e da isonomia. |
Quais tipos de emendas podem ser impositivas?
Veja bem, há os seguintes tipos de emendas (isso vem lááá do Direito Legislativo): 1) individuais; 2) de bancada; 3) de comissão; e 4) de relatoria. | |
Quanto ao orçamento, HOJE, o parlamento pode realizar as emendas individuais, de bancada e de comissão (as emendas do relator quanto ao orçamento foram consideradas inconstitucionais). Apenas dois dos tipos de emenda podem trazer uma parcela impositiva:
Curiosidade 1: perceba que um só parlamentar (um simples deputado ou senador), agora, pode OBRIGAR o Poder Executivo a realizar determinadas despesas, caso a LOA seja sancionada pelo Presidente da República ou promulgada pelo Congresso Nacional com a emenda dele. Em outras palavras, é poder demais na mão de apenas UMA pessoa entre 594 escolhidas pelos cidadãos brasileiros. Curiosidade 2: as emendas individuais e de bancada, nesse caso, serão acolhidas com base na RCL (Receita Corrente Líquida) do ano anterior. Isso mesmo: a base do cálculo de emendas parlamentares relacionadas às despesas serão PARTE de receitas que entraram nos cofres públicos no ano anterior. | |
As emendas foram bem vistas pela doutrina. E realmente é melhor termos um orçamento parcialmente impositivo do que termos um orçamento 100% autorizativo, porque, antes da EC 86/2015, o poder de decisão do Executivo era muito forte, e isso enfraquecia demais o Legislativo... Existe um porém: Giacomoni, em seu clássico livro "Orçamento Público", destaca que, na prática, apenas 10% das despesas são discricionárias (e, dentro dessas despesas discricionárias, algumas ainda são 'quase-obrigatórias'). | |
Treta política: nas eleições de 2022, a candidata Simonoe Tebet e o Presidente Jair Bolsonaro ficavam trocando farpas sobre o Orçamento Secreto (relacionado às emendas de relator). A Tebet dizia que Bolsonaro deixava rolar o orçamento secreto. Bolsonaro dizia que nada tinha a ver com o orçamento secreto, pois as emendas eram do parlamento e ele tinha vetado, mas os vetos tinham sido derrubados. Tebet rebatia: mas o senhor executou as despesas. Perceba que realmente o Presidente não era obrigado a executar as emendas de relator, apenas alguns casos das emendas individuais e de bancada (não relacionadas ao Orçamento Secreto). |
MEDIDA APLICADA LTDA
