A teoria de Laband encontrou rapidamente aceitação em outros países, precisamente por ter sido um autor que, de modo mais aprofundado, tratou da natureza jurídica do orçamento. [...] A visão labandiana espalhou-se rapidamente por outras nações europeias, sobretudo pela França e Itália, de onde acabou por influenciar Portugal e o Brasil.

(ABRAHAM, Marcus. Teoria dos Gastos Fundamentais. São Paulo: Almedina, 2021).

O fragmento acima ressalta a relevância da doutrina do jurista germânico Paul Laband, o qual propugnava que o orçamento público tem natureza jurídica de

Sob o aspecto jurídico, considera-se o orçamento como uma lei formal.

A natureza jurídica do orçamento compreende-o como a lei que estima a receita e autoriza tetos de despesa.

Sob o aspecto técnico, o orçamento trará as técnicas orçamentárias, sendo as mais conhecidas:

• orçamento tradicional
• orçamento de desempenho
• orçamento programa

O princípio da legalidade, que é um dos princípios fundamentais da administração pública expressos no artigo 37 da Constituição Federal, exige que toda a atuação administrativa seja baseada na lei.

No contexto orçamentário, isso significa que o planejamento e a execução do orçamento público devem ser feitos por meio de leis, como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), assegurando que essas atividades sejam realizadas de forma transparente e conforme o estipulado pelo poder legislativo.

Desde 2016, o STF vem considerando a Lei Orçamentária como lei material. Isso é um avanço na jurisprudência, que considerava, antigamente, o orçamento como peça meramente autorizativa; entretanto, com as emendas constitucionais no sentido de tornar o orçamento impositivo, o Supremo mudou a jurisprudência.

É possível a impugnação, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, de leis orçamentárias. Assim, é cabível a propositura de ADI contra lei orçamentária, lei de diretrizes orçamentárias e lei de abertura de crédito extraordinário. (STF. Plenário. ADI 5449 MC-Referendo/RR, Rel. Min. Teori Zavascki)

Em resumo:

• Doutrina: não é pacífica, embora a maior parte da doutrina considere o orçamento como lei formal.
• STF: mudou entendimento antigo e já considera a LOA como formal e material.
• Constituição: considera como lei material.

O dispositivo constitucional a seguir, incluído pela Emenda Constitucional nº 100 de 2019, estabelece que a administração pública tem o dever de executar as programações orçamentárias para garantir a entrega efetiva de bens e serviços à sociedade. Isso significa que a LOA tem um caráter material, pois não se trata apenas de um documento formal ou meramente autorizativo. A ideia de que a LOA é material decorre do fato de que ela não é apenas uma previsão de receitas e despesas, mas sim um instrumento que determina a execução efetiva das políticas públicas.

Art. 165:

§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)