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O que é o princípio da legalidade e como ele se aplica ao orçamento público?
O princípio da legalidade, que é um dos princípios fundamentais da administração pública expressos no artigo 37 da Constituição Federal, exige que toda a atuação administrativa seja baseada na lei. No contexto orçamentário, isso significa que o planejamento e a execução do orçamento público devem ser feitos por meio de leis, como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), assegurando que essas atividades sejam realizadas de forma transparente e conforme o estipulado pelo poder legislativo. | |
Desde 2016, o STF vem considerando a Lei Orçamentária como lei material. Isso é um avanço na jurisprudência, que considerava, antigamente, o orçamento como peça meramente autorizativa; entretanto, com as emendas constitucionais no sentido de tornar o orçamento impositivo, o Supremo mudou a jurisprudência. É possível a impugnação, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, de leis orçamentárias. Assim, é cabível a propositura de ADI contra lei orçamentária, lei de diretrizes orçamentárias e lei de abertura de crédito extraordinário. (STF. Plenário. ADI 5449 MC-Referendo/RR, Rel. Min. Teori Zavascki) | |
Em resumo:
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O dispositivo constitucional a seguir, incluído pela Emenda Constitucional nº 100 de 2019, estabelece que a administração pública tem o dever de executar as programações orçamentárias para garantir a entrega efetiva de bens e serviços à sociedade. Isso significa que a LOA tem um caráter material, pois não se trata apenas de um documento formal ou meramente autorizativo. A ideia de que a LOA é material decorre do fato de que ela não é apenas uma previsão de receitas e despesas, mas sim um instrumento que determina a execução efetiva das políticas públicas. Art. 165: § 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) |
Com relação aos princípios orçamentários, assinale a opção correta.
Letra A) O princípio da não afetação da receita vincula as receitas a partir da aplicação dos mecanismos de desvinculação das receitas da União (DRU).
Que viagem, hein?
A essência do princípio da não afetação é muito fácil de entender: não se pode VINCULAR receitas de impostos a despesas.
Por exemplo: não se pode vincular a receita do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) somente a transporte público.
Isso significa que aquilo que se arrecada com diferentes tipos de impostos não é usado necessariamente para despesas relacionadas às áreas do imposto.
Letra B) De acordo com o princípio da periodicidade, as previsões de receitas e despesas referem-se a um período determinado de tempo (quatro anos), conforme o PPA.
No Brasil, este período é de exatamente 1 ano, coincidindo com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro), e é denominado exercício financeiro.
Esse “Orçamento Público” é a Lei Orçamentária ANUAL (LOA), cujo próprio nome lembra o princípio da anualidade.
Sendo assim, não são 4 anos, e nem é pela lei do PPA. Dois erros.
Letra C) O princípio da legalidade indica que as ferramentas de planejamento orçamentário dos entes federativos, para apresentarem eficácia e legitimidade, requerem formalidade legal.
Certinho.
No âmbito orçamentário, o princípio da legalidade vai trazer a obrigatoriedade de o planejamento e o orçamento público serem feitos por meio de leis (PPA, LDO e LOA).
A Lei do Orçamento é uma lei formal, só que isso não é assunto pacífico, na doutrina (para fins de concurso, considere-a como lei formal e material, especialmente depois de alteração de jurisprudência do STF em 2016).
Letra D) De acordo com o princípio da totalidade, a lei orçamentária deve conter três orçamentos independentes entre si: o fiscal, o da seguridade social e o dos investimentos em empresas estatais.
Os orçamentos OF, OI e OSS não são independentes entre si. Isso dá ideia de segregação, e a LOA não é segregada.
Doutrinariamente, o princípio da unidade passou a ser considerado um princípio da totalidade (coexistência de múltiplos orçamentos).
Letra E) O princípio do orçamento bruto estabelece que todas as receitas previstas e as despesas fixadas das entidades da administração direta e indireta de um ente federativo, inclusive as entidades não dependentes, devem estar contidas em uma só lei orçamentária.
Este é o princípio da universalidade misturado com o princípio da unidade.
De acordo com o princípio da universalidade, a Lei Orçamentária Anual deve conter TODAS as receitas e TODAS as despesas.
A diferença entre o princípio da universalidade e o da unidade é tênue: o da unidade diz que a LOA deve ser UM SÓ DOCUMENTO (isso confunde muito quem estuda, porque a LOA contém receitas e despesas).
Já o da universalidade diz que a LOA deve conter todas as receitas e todas as despesas.
Os princípios da universalidade e do orçamento bruto se complementam (apesar de não serem o mesmo princípio).
Aí está o dispositivo da Lei 4.320/1964 que menciona o princípio do orçamento bruto:
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
O que é o princípio da Não Afetação ou Não Vinculação?
O princípio da Não Afetação ou Não Vinculação estabelece que as receitas provenientes de impostos não devem ser vinculadas a despesas específicas. Ou seja, o que é arrecadado com impostos não deve ser necessariamente utilizado em despesas relacionadas diretamente à origem desses impostos. Este princípio garante flexibilidade na aplicação dos recursos públicos para atender às diversas necessidades do Estado. | |
Este princípio está no art. 167, IV da Constituição Federal de 1988. Art. 167. São vedados: (...) IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (...) § 4º É permitida a vinculação das receitas a que se referem os arts. 155, 156, 157, 158 e as alíneas "a", "b", "d" e "e" do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 desta Constituição para pagamento de débitos com a União e para prestar-lhe garantia ou contragarantia. |
O que é o princípio da legalidade e como ele se aplica ao orçamento público?
O princípio da legalidade, que é um dos princípios fundamentais da administração pública expressos no artigo 37 da Constituição Federal, exige que toda a atuação administrativa seja baseada na lei. No contexto orçamentário, isso significa que o planejamento e a execução do orçamento público devem ser feitos por meio de leis, como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), assegurando que essas atividades sejam realizadas de forma transparente e conforme o estipulado pelo poder legislativo. | |
Desde 2016, o STF vem considerando a Lei Orçamentária como lei material. Isso é um avanço na jurisprudência, que considerava, antigamente, o orçamento como peça meramente autorizativa; entretanto, com as emendas constitucionais no sentido de tornar o orçamento impositivo, o Supremo mudou a jurisprudência. É possível a impugnação, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, de leis orçamentárias. Assim, é cabível a propositura de ADI contra lei orçamentária, lei de diretrizes orçamentárias e lei de abertura de crédito extraordinário. (STF. Plenário. ADI 5449 MC-Referendo/RR, Rel. Min. Teori Zavascki) | |
Em resumo:
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O dispositivo constitucional a seguir, incluído pela Emenda Constitucional nº 100 de 2019, estabelece que a administração pública tem o dever de executar as programações orçamentárias para garantir a entrega efetiva de bens e serviços à sociedade. Isso significa que a LOA tem um caráter material, pois não se trata apenas de um documento formal ou meramente autorizativo. A ideia de que a LOA é material decorre do fato de que ela não é apenas uma previsão de receitas e despesas, mas sim um instrumento que determina a execução efetiva das políticas públicas. Art. 165: § 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) |
Qual é a diferença entre os princípios da unidade e da universalidade?
A diferença entre os princípios da unidade e da universalidade é tênue: o princípio da unidade refere-se à LOA como um único documento contendo todos os orçamentos, enquanto o princípio da universalidade enfatiza que a LOA deve incluir todas as receitas e despesas do governo |
A existência de múltiplos orçamentos dentro da LOA contraria o princípio da unidade orçamentária?
Não, a existência dos orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade social dentro da LOA não contraria o princípio da unidade orçamentária. O princípio da unidade é mantido, pois todos esses orçamentos fazem parte de um único documento legal. | |
O que as bancas gostam muito de fazer para confundir o candidato é dizer que “o fato de a Constituição prever três tipos de orçamento vai contra o princípio da unidade”. Não é isso. O que ocorre, na realidade, é que os três tipos de orçamento têm de estar todos na LOA! Dê uma olhada novamente no dispositivo: ele fala que a Lei Orçamentária Anual compreenderá os orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade social (art. 165 da Constituição): § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. | |
Além da LOA, existem outras leis orçamentárias muito estudadas em AFO: a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), o Plano Plurianual (PPA) e as leis dos créditos adicionais. Essas Leis não são a Lei do Orçamento, apesar de serem orçamentárias. A Lei do Orçamento é a LOA. Ponto. Isso significa que a LDO e o PPA não trazem a fixação de despesas ou previsão de receitas. Só que essas leis são compatibilizadas entre si (incluindo a LOA), permitindo um planejamento completo e uma visão sistêmica do Orçamento. Por isso, essas leis também não são exceção nem contrariam o princípio da unidade. | |
O que NÃO contraria o princípio da unidade:
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Qual é a regra do princípio da Unidade ou Totalidade em relação ao orçamento público?
Você vai ler muito, nas fichas de AFO, sobre a Lei Orçamentária Anual (a LOA), mas, para entender este princípio, eu preciso, neste momento, que você tenha apenas o seguinte conhecimento: a LOA é a lei que prevê as receitas e fixa as despesas, no Brasil. Ela, às vezes, é chamada pura e simplesmente de “lei do orçamento”, ou até mesmo só “orçamento” (IMPORTANTE!). Orçamento público = LOA = Lei de orçamento = Orçamento | |
De acordo com o princípio da Unidade ou Totalidade, o Orçamento deve ser único, ou seja, não podem existir orçamentos paralelos, e todas as receitas e despesas devem estar contidas em um único documento, a LOA. | |
Isso significa que, para cada ente da federação, deve haver apenas uma LOA, ou seja, todas as receitas e despesas devem ser incluídas em um só documento. A Lei 4.320/1964 prevê esse princípio no seguinte dispositivo: Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. |
MEDIDA APLICADA LTDA
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