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O que é o princípio da legalidade e como ele se aplica ao orçamento público?

O princípio da legalidade, que é um dos princípios fundamentais da administração pública expressos no artigo 37 da Constituição Federal, exige que toda a atuação administrativa seja baseada na lei.

No contexto orçamentário, isso significa que o planejamento e a execução do orçamento público devem ser feitos por meio de leis, como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), assegurando que essas atividades sejam realizadas de forma transparente e conforme o estipulado pelo poder legislativo.

Desde 2016, o STF vem considerando a Lei Orçamentária como lei material. Isso é um avanço na jurisprudência, que considerava, antigamente, o orçamento como peça meramente autorizativa; entretanto, com as emendas constitucionais no sentido de tornar o orçamento impositivo, o Supremo mudou a jurisprudência.

É possível a impugnação, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, de leis orçamentárias. Assim, é cabível a propositura de ADI contra lei orçamentária, lei de diretrizes orçamentárias e lei de abertura de crédito extraordinário. (STF. Plenário. ADI 5449 MC-Referendo/RR, Rel. Min. Teori Zavascki)

Em resumo:

  • Doutrina: não é pacífica, embora a maior parte da doutrina considere o orçamento como lei formal e material.
  • STF: mudou entendimento antigo e já considera a LOA como formal e material.
Lei formal e material

Caiu na prova

Cespe / Cebraspe
Analista
TCE-ES
2013

Com relação aos princípios orçamentários, assinale a opção correta.

Comentário longo

Letra A) O princípio da não afetação da receita vincula as receitas a partir da aplicação dos mecanismos de desvinculação das receitas da União (DRU).

Que viagem, hein?

A essência do princípio da não afetação é muito fácil de entender: não se pode VINCULAR receitas de impostos a despesas.

Por exemplo: não se pode vincular a receita do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) somente a transporte público.

Isso significa que aquilo que se arrecada com diferentes tipos de impostos não é usado necessariamente para despesas relacionadas às áreas do imposto.

 

Letra B) De acordo com o princípio da periodicidade, as previsões de receitas e despesas referem-se a um período determinado de tempo (quatro anos), conforme o PPA.

No Brasil, este período é de exatamente 1 ano, coincidindo com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro), e é denominado exercício financeiro.

Esse “Orçamento Público” é a Lei Orçamentária ANUAL (LOA), cujo próprio nome lembra o princípio da anualidade.

Sendo assim, não são 4 anos, e nem é pela lei do PPA. Dois erros.

 

Letra C) O princípio da legalidade indica que as ferramentas de planejamento orçamentário dos entes federativos, para apresentarem eficácia e legitimidade, requerem formalidade legal.

Certinho.

No âmbito orçamentário, o princípio da legalidade vai trazer a obrigatoriedade de o planejamento e o orçamento público serem feitos por meio de leis (PPA, LDO e LOA).

A Lei do Orçamento é uma lei formal, só que isso não é assunto pacífico, na doutrina (para fins de concurso, considere-a como lei formal e material, especialmente depois de alteração de jurisprudência do STF em 2016).

 

Letra D) De acordo com o princípio da totalidade, a lei orçamentária deve conter três orçamentos independentes entre si: o fiscal, o da seguridade social e o dos investimentos em empresas estatais.

Os orçamentos OF, OI e OSS não são independentes entre si. Isso dá ideia de segregação, e a LOA não é segregada.

Doutrinariamente, o princípio da unidade passou a ser considerado um princípio da totalidade (coexistência de múltiplos orçamentos).

 

Letra E) O princípio do orçamento bruto estabelece que todas as receitas previstas e as despesas fixadas das entidades da administração direta e indireta de um ente federativo, inclusive as entidades não dependentes, devem estar contidas em uma só lei orçamentária.

Este é o princípio da universalidade misturado com o princípio da unidade.

De acordo com o princípio da universalidade, a Lei Orçamentária Anual deve conter TODAS as receitas e TODAS as despesas.

A diferença entre o princípio da universalidade e o da unidade é tênue: o da unidade diz que a LOA deve ser UM SÓ DOCUMENTO (isso confunde muito quem estuda, porque a LOA contém receitas e despesas).

Já o da universalidade diz que a LOA deve conter todas as receitas e todas as despesas.

Os princípios da universalidade e do orçamento bruto se complementam (apesar de não serem o mesmo princípio).

Aí está o dispositivo da Lei 4.320/1964 que menciona o princípio do orçamento bruto:

Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

O que é o princípio da Não Afetação ou Não Vinculação?

O princípio da Não Afetação ou Não Vinculação estabelece que as receitas provenientes de impostos não devem ser vinculadas a despesas específicas.

Ou seja, o que é arrecadado com impostos não deve ser necessariamente utilizado em despesas relacionadas diretamente à origem desses impostos. Este princípio garante flexibilidade na aplicação dos recursos públicos para atender às diversas necessidades do Estado.

Este princípio está no art. 167, IV da Constituição Federal de 1988.

Art. 167. São vedados:

(...)

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

(...)

§ 4º É permitida a vinculação das receitas a que se referem os arts. 155, 156, 157, 158 e as alíneas "a", "b", "d" e "e" do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 desta Constituição para pagamento de débitos com a União e para prestar-lhe garantia ou contragarantia.

Não vinculação

O que é o princípio da legalidade e como ele se aplica ao orçamento público?

O princípio da legalidade, que é um dos princípios fundamentais da administração pública expressos no artigo 37 da Constituição Federal, exige que toda a atuação administrativa seja baseada na lei.

No contexto orçamentário, isso significa que o planejamento e a execução do orçamento público devem ser feitos por meio de leis, como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), assegurando que essas atividades sejam realizadas de forma transparente e conforme o estipulado pelo poder legislativo.

Desde 2016, o STF vem considerando a Lei Orçamentária como lei material. Isso é um avanço na jurisprudência, que considerava, antigamente, o orçamento como peça meramente autorizativa; entretanto, com as emendas constitucionais no sentido de tornar o orçamento impositivo, o Supremo mudou a jurisprudência.

É possível a impugnação, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, de leis orçamentárias. Assim, é cabível a propositura de ADI contra lei orçamentária, lei de diretrizes orçamentárias e lei de abertura de crédito extraordinário. (STF. Plenário. ADI 5449 MC-Referendo/RR, Rel. Min. Teori Zavascki)

Em resumo:

  • Doutrina: não é pacífica, embora a maior parte da doutrina considere o orçamento como lei formal e material.
  • STF: mudou entendimento antigo e já considera a LOA como formal e material.
Lei formal e material

Qual é a diferença entre os princípios da unidade e da universalidade?

A diferença entre os princípios da unidade e da universalidade é tênue: o princípio da unidade refere-se à LOA como um único documento contendo todos os orçamentos, enquanto o princípio da universalidade enfatiza que a LOA deve incluir todas as receitas e despesas do governo

Unidade vs Universalidade

A existência de múltiplos orçamentos dentro da LOA contraria o princípio da unidade orçamentária?

Não, a existência dos orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade social dentro da LOA não contraria o princípio da unidade orçamentária. O princípio da unidade é mantido, pois todos esses orçamentos fazem parte de um único documento legal.

O que as bancas gostam muito de fazer para confundir o candidato é dizer que “o fato de a Constituição prever três tipos de orçamento vai contra o princípio da unidade”. Não é isso.

O que ocorre, na realidade, é que os três tipos de orçamento têm de estar todos na LOA! Dê uma olhada novamente no dispositivo: ele fala que a Lei Orçamentária Anual compreenderá os orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade social (art. 165 da Constituição):

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Além da LOA, existem outras leis orçamentárias muito estudadas em AFO: a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), o Plano Plurianual (PPA) e as leis dos créditos adicionais.

Essas Leis não são a Lei do Orçamento, apesar de serem orçamentárias. A Lei do Orçamento é a LOA. Ponto.

Isso significa que a LDO e o PPA não trazem a fixação de despesas ou previsão de receitas. Só que essas leis são compatibilizadas entre si (incluindo a LOA), permitindo um planejamento completo e uma visão sistêmica do Orçamento.

Por isso, essas leis também não são exceção nem contrariam o princípio da unidade.

O que NÃO contraria o princípio da unidade:

  1. Orçamentos fiscal, da seguridade social, de investimentos
  2. LOAs dos entes federativos
  3. Leis de créditos adicionais
  4. Exceções legais, como:
    • Orçamentos que não estão na LOA
      • Fundos de Incentivos Fiscais
        • Figurarão exclusivamente como informações complementares ao Projeto de Lei Orçamentária.
      • Conselhos de Fiscalização de Profissão Regulamentada
      • Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
        • Que recebam recursos da União apenas em decorrência de:
          • Participação Acionária
          • Fornecimento de Bens ou Prestação de Serviços
          • Pagamento de Empréstimos e Financiamentos Concedidos
          • Transferência para Aplicação em Programas de Financiamento
Não contraria unidade-01

Qual é a regra do princípio da Unidade ou Totalidade em relação ao orçamento público?

Você vai ler muito, nas fichas de AFO, sobre a Lei Orçamentária Anual (a LOA), mas, para entender este princípio, eu preciso, neste momento, que você tenha apenas o seguinte conhecimento: a LOA é a lei que prevê as receitas e fixa as despesas, no Brasil.

Ela, às vezes, é chamada pura e simplesmente de “lei do orçamento”, ou até mesmo só “orçamento” (IMPORTANTE!).

Orçamento público = LOA = Lei de orçamento = Orçamento

De acordo com o princípio da Unidade ou Totalidade, o Orçamento deve ser único, ou seja, não podem existir orçamentos paralelos, e todas as receitas e despesas devem estar contidas em um único documento, a LOA.

Isso significa que, para cada ente da federação, deve haver apenas uma LOA, ou seja, todas as receitas e despesas devem ser incluídas em um só documento.

A Lei 4.320/1964 prevê esse princípio no seguinte dispositivo:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Totalidade-01
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