FGV
Auditor de Controle
TCU
2022

A Declaração do México sobre a independência das Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) aprovada pela Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai) consagra oito princípios fundamentais, reconhecidos como requisitos essenciais para a realização de auditoria adequada do setor público.

O cotejo do mencionado rol de princípios com o arcabouço constitucional de 1988 aplicável aos Tribunais de Contas no Brasil revela:

Comentário rápido

Esta prova do TCU foi difícil por vários aspectos: um deles eram estes textões. Veja que esta é até uma questão simples, cujas alternativas caíram em outros concursos de TCs, mas é uma questão enoorrrrme, cansatiiiiva…

Além disso, a questão trata da Declaração do México, misturando o assunto com os preceitos constitucionais do TCU (que, como se sabe, é a Instituição Superior de Controle brasileira).

Isso significa que, além de saber da Declaração do México, você precisa ter estudado, a esta hora, a matéria de Controle Externo.

A alternativa correta é a Letra B.

B) o atendimento parcial ao princípio que preconiza a total discricionariedade no exercício das funções da EFS, especificamente em matéria de execução de suas decisões, porquanto não se reconhece aos Tribunais de Contas no Brasil competência para promover a execução de suas decisões condenatórias de aplicação de multa ou imputação de débito;

Realmente existe este princípio na Declaração do México. MAS! No Brasil, embora exista eficácia de título executivo nas decisões dos TCs, quem os EXECUTA mesmo não são os próprios TCs, mas, sim, geralmente, as procuradorias.

PARTE 1 da questão:

Princípio 3 da Declaração do México: Mandato Amplo e Discricionariedade

A ISC (EFS) deve ter poderes para auditar:

  • Uso de recursos públicos por qualquer beneficiário.
  • Arrecadação de receitas públicas.
  • Legalidade e regularidade das contas públicas.
  • Qualidade da gestão financeira e relatórios.
  • Economicidade, eficiência e efetividade das operações governamentais.
  • A ISC (EFS) deve ser livre de interferências do Legislativo ou Executivo em temas como seleção de auditorias, planejamento, condução, relatórios, gestão interna e execução de suas decisões. Deve manter a objetividade e não se envolver na gestão das entidades auditadas.

PARTE 2 da questão:

  • Esqueminha sobre a execução da aplicação da multa:
  • Emissão do título executivo → Tribunais de Contas fazem
  • Execução do título executivo:
    • União (Tesouro Nacional)
      • Advocacia-Geral da União (AGU), por meio da Procuradoria Geral da União (PGU)
    • Estados e Distrito Federal (DF)
      • Procuradorias dos Estados ou do DF
    • Municípios
      • Prefeito ou Procurador Municipal
    • Entidades dotadas de personalidade jurídica própria
      • Procuradorias próprias ou Departamento Jurídico

Comentário longo

A) o atendimento parcial ao princípio que preconiza a existência de uma estrutura jurídica adequada e efetiva e de dispositivos de aplicação dessa estrutura na prática, porquanto apenas o Tribunal de Contas da União encontra-se previsto na Constituição da República de 1988, estando os Tribunais subnacionais totalmente sujeitos ao experimentalismo federativo;

Está errada, porque a Constituição Federal de 1988 prevê os TCEs, alguns TCMs e alguns TC dos M.

De toda forma, a Lei também poderia prever essa estrutura, conforme princípio 1 da Declaração do México.

PARTE 1 da questão:

Princípio 1 da Declaração do México: Estrutura Constitucional/Legal/Jurídica

É essencial uma legislação detalhada que defina a independência da ISC (EFS). Tal legislação deve especificar claramente a extensão dessa independência.

PARTE 2 da questão:

CF/1988:

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

C) o atendimento pleno ao princípio que preconiza mandato suficientemente amplo e total discricionariedade no exercício das funções da EFS, porquanto o Tribunal de Contas da União detém expressa competência para a declaração de inconstitucionalidade de leis e atos normativos do poder público no exercício de suas atribuições;

PARTE 1 da questão:

Princípio 2 da Declaração do México: Independência dos Dirigentes e Membros da ISC (EFS)

A legislação deve estabelecer condições para nomeação, renomeação, remoção e aposentadoria dos dirigentes e membros da ISC (EFS), garantindo:

  • Prazos longos e fixos para exercerem seus mandatos sem medo de represálias.

Já vimos o princípio 3, na alternativa B, então não vou replicá-lo aqui.

PARTE 2 da questão:

Texto a Súmula 347:

O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.

O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público (Súmula 347 do STF).

MAS:

O Tribunal de Contas da União, órgão sem função jurisdicional, não pode declarar a inconstitucionalidade de lei federal com efeitos erga omnes e vinculantes no âmbito de toda a Administração Pública Federal.

Obs.: erga omnes = para todo mundo = de forma abstrata.

 

D) o não atendimento ao princípio que preconiza o acesso irrestrito a informações, porquanto a Constituição da República de 1988 não reconhece aos Tribunais de Contas os poderes próprios de investigação das autoridades judiciais, sendo a legislação infraconstitucional silente quanto aos mecanismos inibidores à obstrução de auditorias;

É falso que este princípio não seja atendido.

Realmente quem tem poderes próprios de investigação das autoridades judiciais são as CPIs.

Entretanto, a Lei Orgânica do TCU, por exemplo, traz vários mecanismos relacionados à obstrução de auditorias.

 

PARTE 1 da questão:

Princípio 4 da Declaração do México: Acesso Irrestrito a Informações

A ISC (EFS) deve ter poderes para obter acesso rápido, direto e irrestrito a todos os documentos e informações necessários para cumprir suas responsabilidades legais.

 

PARTE 2 da questão:

CPIs:

Art. 58 da CF/1988:

§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

  1. Poderes dos Tribunais de Contas:
    • A Constituição Federal, em seu artigo 71, confere aos Tribunais de Contas diversas competências, incluindo a realização de auditorias e inspeções. O inciso IV do artigo 71 dispõe que compete ao Tribunal de Contas realizar, por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional, de qualquer de suas Casas ou de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II.
    • Além disso, o artigo 71, inciso VII, permite ao Tribunal de Contas requisitar documentos e informações necessárias ao exercício de suas funções.
  2. Legislação Infraconstitucional:
    • A legislação infraconstitucional, como a Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União) e a Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), também prevê mecanismos para garantir o acesso a informações e a realização de auditorias. Por exemplo, a Lei de Acesso à Informação regulamenta os procedimentos para o acesso a informações públicas, reforçando o princípio da transparência e da publicidade dos atos administrativos.
    • A Lei nº 8.443/1992, em seu artigo 42, estabelece que constitui infração administrativa a obstrução à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial realizada pelo Tribunal de Contas da União.

Isto se encontra na LOTCU:

Art. 42. Nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado ao Tribunal em suas inspeções ou auditorias, sob qualquer pretexto.

 

E) o não atendimento ao princípio que preconiza a liberdade de decidir o conteúdo e a tempestividade dos relatórios de auditoria e de publicá-los e divulgá-los, uma vez que a Lei Orgânica do TCU os subordina à autorização e à requisição do Congresso Nacional.

A Lei Orgânica do TCU (Lei n.º 8.443/1992) não subordina os relatórios de auditoria à autorização e requisição do Congresso Nacional. Pelo contrário, essa lei estabelece que o TCU deve prestar contas ao Congresso, mas mantém a independência do Tribunal na realização de suas auditorias e na elaboração dos relatórios.

Vale a pena dizer que o Relatório Trimestral e Anual de Atividades é obrigatório, e ele é publicado no Portal do TCU.

 

PARTE 1 da questão:

Princípio 6 da Declaração do México: Liberdade de Decidir Conteúdo e Tempestividade dos Relatórios

As ISC (EFS) têm a liberdade de decidir o conteúdo de seus relatórios de auditoria, incluindo observações e recomendações, considerando os pontos de vista das entidades auditadas. A legislação deve especificar requisitos mínimos para os relatórios. As ISC (EFS) também decidem sobre a tempestividade dos relatórios, salvo exigências legais específicas, e têm a liberdade de publicar e divulgar seus relatórios após apresentá-los à autoridade adequada.

 

PARTE 2 da questão:

Art. 90 da LOTCU:

§ 1° O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

§ 2° No relatório anual, o Tribunal apresentará análise da evolução dos custos de controle e de sua eficiência, eficácia e economicidade.

O que acontece se forem sonegadas informações ao TCU?

Isso se encontra na LOTCU:

Art. 42. Nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado ao Tribunal em suas inspeções ou auditorias, sob qualquer pretexto.

§ 1° No caso de sonegação, o Tribunal assinará prazo para apresentação dos documentos, informações e esclarecimentos julgados necessários, comunicando o fato ao Ministro de Estado supervisor da área ou à autoridade de nível hierárquico equivalente, para as medidas cabíveis.

§ 2° Vencido o prazo e não cumprida a exigência, o Tribunal aplicará as sanções previstas no inciso IV do art. 58 desta Lei.

Já que ele foi mencionado, vamos ao inciso IV do art. 58:

Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhões de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsáveis por:

(...)

IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência do Relator ou a decisão do Tribunal;

Sonegado ao TCU-01

Quais são os Princípios de 5 a 8 da Declaração do México?

Princípio 5: Direito e Obrigação de Produzir Relatórios

As ISC (EFS) devem ter o direito de relatar os resultados de suas auditorias sem impedimentos e são obrigadas por lei a informar, pelo menos uma vez por ano, os resultados de seu trabalho.

Princípio 6: Liberdade de Decidir Conteúdo e Tempestividade dos Relatórios

As ISC (EFS) têm a liberdade de decidir o conteúdo de seus relatórios de auditoria, incluindo observações e recomendações, considerando os pontos de vista das entidades auditadas. A legislação deve especificar requisitos mínimos para os relatórios. As ISC (EFS) também decidem sobre a tempestividade dos relatórios, salvo exigências legais específicas, e têm a liberdade de publicar e divulgar seus relatórios após apresentá-los à autoridade adequada.

Princípio 7: Mecanismos de Monitoramento das Recomendações

As ISC (EFS) devem apresentar seus relatórios ao Legislativo ou à autoridade competente para revisão e monitoramento das recomendações. Devem ter um sistema interno de monitoramento para assegurar que as entidades auditadas adotem suas recomendações. Relatórios de monitoramento devem ser apresentados ao Legislativo ou à autoridade competente para consideração e ação, mesmo quando as ISC (EFS) têm poder legal para realizar monitoramento e aplicar sanções.

Princípio 8: Autonomia Financeira e Recursos Adequados

As ISC (EFS) devem ter recursos humanos, materiais e financeiros necessários, sem controle ou direção do Executivo sobre esses recursos. Elas gerenciam seu próprio orçamento e podem alocá-lo como julgarem adequado. O Legislativo é responsável por garantir recursos adequados, e as ISC (EFS) têm o direito de recorrer diretamente ao Legislativo se os recursos financeiros alocados forem insuficientes para cumprir seu mandato.

Princípios 5 a 8 - Declaração do México-01

O que diz a Súmula 347 do STF?

Contextualização:

  • Súmula 347 do STF: Permite que os Tribunais de Contas apreciem a constitucionalidade das leis e atos do poder público, mas apenas de forma incidental, ou seja, no contexto de um caso específico e não de maneira abstrata.
  • Competências do TCU: O TCU tem a função de fiscalizar a aplicação de recursos públicos e pode sustar atos administrativos ilegais, mas a sustação de atos normativos deve ser comunicada ao Congresso Nacional.

Texto a Súmula 347:

O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.

MAS:

O Tribunal de Contas da União, órgão sem função jurisdicional, não pode declarar a inconstitucionalidade de lei federal com efeitos erga omnes e vinculantes no âmbito de toda a Administração Pública Federal.

Obs.: erga omnes = para todo mundo = de forma abstrata

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

(…)

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

Súmula 347 STF-01

As decisões do TCU com eficácia de títulos executivos são judiciais ou extrajudiciais?

  • Título executivo: Documento que comprova a existência de uma obrigação certa, líquida e exigível, permitindo a execução judicial direta.
  • As decisões do TCU que resultem em débito ou multa têm eficácia de título executivo EXTRAJUDICIAL.

Títulos Executivos Judiciais

  • Decisão em processo civil para a obrigação de fazer, não fazer, entregar coisa ou pagar quantia.
  • Sentença penal condenatória.
  • Sentença homologatória de conciliação ou de transação.
  • Sentença arbitral.
  • Sentença estrangeira homologada pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Títulos Executivos Extrajudiciais (as decisões do TCU têm a mesma eficácia deles)

  • Letra de câmbio.
  • Nota promissória.
  • Duplicata.
  • Debênture.
  • Cheque.
  • Escritura pública ou outro documento público assinado pelo devedor.
  • Documento particular assinado pelo devedor e por duas testemunhas.

Fundamentação Teórica

  1. Eficácia de Título Executivo:
    • As decisões dos Tribunais de Contas que resultam em imputação de débito ou multa têm eficácia de título executivo extrajudicial, conforme o artigo 71, § 3º da Constituição Federal.
  2. Natureza Extrajudicial:
    • Como os Tribunais de Contas não pertencem ao Poder Judiciário, suas decisões têm natureza de título executivo extrajudicial.
  3. Legitimidade para Execução:
    • A titularidade para promover a cobrança judicial não pertence ao Tribunal de Contas. O título executivo deve ser executado pelos órgãos próprios do ente destinatário dos valores devidos.
    • Esqueminha:
    • Emissão do título executivo → Tribunais de Contas fazem
    • Execução do título executivo:
      • União (Tesouro Nacional)
        • Advocacia-Geral da União (AGU), por meio da Procuradoria Geral da União (PGU)
      • Estados e Distrito Federal (DF)
        • Procuradorias dos Estados ou do DF
      • Municípios
        • Prefeito ou Procurador Municipal
      • Entidades dotadas de personalidade jurídica própria
        • Procuradorias próprias ou Departamento Jurídico
  4. Jurisprudência:
    • O Superior Tribunal de Justiça (STJ) reconhece a legitimidade do Ministério Público para propor ação de execução de título extrajudicial oriundo de Tribunal de Contas Estadual.
    • O Supremo Tribunal Federal (STF) tem entendimento diverso, afirmando que o Ministério Público não tem legitimidade para executar penalidades impostas por Tribunal de Contas.

Título executivo extrajudicial-01

A Constituição da República prevê a instituição de tribunais de contas?

Sim:

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

CF - instituição tcs-01

Quais são os Princípios de 1 a 4 da Declaração do México?

Princípio 1: Estrutura Constitucional/Legal/Jurídica

É essencial uma legislação detalhada que defina a independência da ISC (EFS). Tal legislação deve especificar claramente a extensão dessa independência.

Princípio 2: Independência dos Dirigentes e Membros da ISC (EFS)

A legislação deve estabelecer condições para nomeação, renomeação, remoção e aposentadoria dos dirigentes e membros da ISC (EFS), garantindo:

  • Independência em relação ao Executivo.
  • Prazos longos e fixos para exercerem seus mandatos sem medo de represálias.
  • Imunidade legal para atos realizados no exercício normal de suas funções.

Princípio 3: Mandato Amplo e Discricionariedade

A ISC (EFS) deve ter poderes para auditar:

  • Uso de recursos públicos por qualquer beneficiário.
  • Arrecadação de receitas públicas.
  • Legalidade e regularidade das contas públicas.
  • Qualidade da gestão financeira e relatórios.
  • Economicidade, eficiência e efetividade das operações governamentais.

 

A ISC (EFS) deve ser livre de interferências do Legislativo ou Executivo em temas como seleção de auditorias, planejamento, condução, relatórios, gestão interna e execução de suas decisões. Deve manter a objetividade e não se envolver na gestão das entidades auditadas.

Princípio 4: Acesso Irrestrito a Informações

A ISC (EFS) deve ter poderes para obter acesso rápido, direto e irrestrito a todos os documentos e informações necessários para cumprir suas responsabilidades legais.

Princípios 1 a 4 - Declaração do México-01

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