Com base na Constituição Federal de 1988 e na jurisprudência do STF, assinale a opção correta a respeito da programação financeira e da execução orçamentária.

As emendas são feitas de acordo com o art. 166 da Constituição:

§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Restrição 1: compatibilidade

• as emendas à LOA devem sem compatíveis com a LDO e com o PPA;
• as emendas à LDO devem ser compatíveis com o PPA.

Restrição 2: indicação de recursos

• as emendas à LOA devem indicar RECURSOS;
• os recursos admitidos são somente os de ANULAÇÃO DE DESPESAS;
• não se podem anular despesas que incidam sobre:
  • dotações para pessoal e seus encargos;
  • serviço da dívida (didaticamente, você pode entender serviço da dívida como pagamento de juros e amortizações de empréstimos);
  • Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.

Restrição 3: relação

As emendas à LOA devem ser relacionadas:

• com a correção de erros ou omissões; ou
• com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Vale salientar que essas restrições não são só à LOA, como também aos projetos de leis que a modifiquem (créditos adicionais).

Os "restos a pagar" referem-se a despesas que foram empenhadas (ou seja, comprometidas) em um exercício financeiro, mas que não foram pagas até o final desse exercício, sendo transferidas para o exercício seguinte.

No contexto das emendas parlamentares, essas despesas podem ser consideradas para cumprir as metas de execução obrigatória das emendas.

Os restos a pagar poderão ser considerados para cumprir emendas obrigatórias:

• para emendas individuais → 1% da RCL do exercício anterior
• para emendas de bancada → 0,5% da RCL do exercício anterior

Art. 166 da Constituição:

§ 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)

A exigibilidade das emendas parlamentares impositivas não é absoluta. Para entender isso, vamos analisar o artigo 166 da Constituição Federal, especialmente os parágrafos 11, 12 e 13.

Vejamos o art. 166 da Constituição (preste bastante atenção ao § 13):

§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)

§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)

§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)

Análise do Art. 166 da CF:

§ 11:

"É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo."

Este parágrafo estabelece que a execução das emendas individuais é obrigatória, respeitando certos limites e critérios definidos em lei complementar.

§ 12:

"A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior."

Aqui, a obrigatoriedade de execução também se estende às emendas de bancada, dentro de um limite específico (1% da receita corrente líquida do exercício anterior).

§ 13:

"As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica."

Este parágrafo é crucial para entender a não-absolutidade da exigibilidade. Ele especifica que as programações orçamentárias das emendas individuais e de bancada não são de execução obrigatória se houver impedimentos de ordem técnica.

Além do que foi falado, há também este dispositivo no art. 166 da CF/1988:

§ 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias.

⇒ Sendo assim, se houver limitação de despesas, haverá diminuição no percentual das emendas impositivas.

Veja bem, há os seguintes tipos de emendas (isso vem lááá do Direito Legislativo):

1) individuais;

2) de bancada;

3) de comissão; e

4) de relatoria.

Quanto ao orçamento, HOJE, o parlamento pode realizar as emendas individuais, de bancada e de comissão (as emendas do relator quanto ao orçamento foram consideradas inconstitucionais).

Apenas dois dos tipos de emenda podem trazer uma parcela impositiva:

• as emendas individuais - até 2% da Receita Corrente Líquida (RCL) do exercício anterior (a partir da EC 86/2015, alterada pela EC 126/2022)
• as emendas de bancada - até 1% da Receita Corrente Líquida (RCL) do exercício anterior (a partir da EC 100/2019)

Curiosidade 1: perceba que um só parlamentar (um simples deputado ou senador), agora, pode OBRIGAR o Poder Executivo a realizar determinadas despesas, caso a LOA seja sancionada pelo Presidente da República ou promulgada pelo Congresso Nacional com a emenda dele.

Em outras palavras, é poder demais na mão de apenas UMA pessoa entre 594 escolhidas pelos cidadãos brasileiros.

Curiosidade 2: as emendas individuais e de bancada, nesse caso, serão acolhidas com base na RCL (Receita Corrente Líquida) do ano anterior.

Isso mesmo: a base do cálculo de emendas parlamentares relacionadas às despesas serão PARTE de receitas que entraram nos cofres públicos no ano anterior.

As emendas foram bem vistas pela doutrina. E realmente é melhor termos um orçamento parcialmente impositivo do que termos um orçamento 100% autorizativo, porque, antes da EC 86/2015, o poder de decisão do Executivo era muito forte, e isso enfraquecia demais o Legislativo...

Existe um porém: Giacomoni, em seu clássico livro "Orçamento Público", destaca que, na prática, apenas 10% das despesas são discricionárias (e, dentro dessas despesas discricionárias, algumas ainda são 'quase-obrigatórias').

Treta política: nas eleições de 2022, a candidata Simonoe Tebet e o Presidente Jair Bolsonaro ficavam trocando farpas sobre o Orçamento Secreto (relacionado às emendas de relator).

A Tebet dizia que Bolsonaro deixava rolar o orçamento secreto.

Bolsonaro dizia que nada tinha a ver com o orçamento secreto, pois as emendas eram do parlamento e ele tinha vetado, mas os vetos tinham sido derrubados.

Tebet rebatia: mas o senhor executou as despesas.

Perceba que realmente o Presidente não era obrigado a executar as emendas de relator, apenas alguns casos das emendas individuais e de bancada (não relacionadas ao Orçamento Secreto).

Você vai ler muito, nas fichas de AFO, sobre a Lei Orçamentária Anual (a LOA), mas, para entender este princípio, eu preciso, neste momento, que você tenha apenas o seguinte conhecimento: a LOA é a lei que prevê as receitas e fixa as despesas, no Brasil.

Ela, às vezes, é chamada pura e simplesmente de “lei do orçamento”, ou até mesmo só “orçamento” (IMPORTANTE!).

Orçamento público = LOA = Lei de orçamento = Orçamento

De acordo com o princípio da Unidade ou Totalidade, o Orçamento deve ser único, ou seja, não podem existir orçamentos paralelos, e todas as receitas e despesas devem estar contidas em um único documento, a LOA.

Isso significa que, para cada ente da federação, deve haver apenas uma LOA, ou seja, todas as receitas e despesas devem ser incluídas em um só documento.

A Lei 4.320/1964 prevê esse princípio no seguinte dispositivo:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.